（事涉2.3亿人，生育津贴“松绑”背后）

　　截至2021年，生育保险制度已为全国2.3亿人编织了一张保护网。（视觉中国/图）

　　除了领取者本人以外，很少有人知道领取一笔应有的津贴有多复杂。

　　这笔津贴就是生育津贴，是生育保险待遇的重要组成部分——按社会保险法规定，生育保险待遇主要分为生育医疗费用、生育津贴。

　　生育医疗费用包括生育的医疗费用、计划生育的医疗费用和法律法规规定的其他项目费用；生育津贴则包括女职工生育享受产假，享受计划生育手术休假，以及法律、法规规定的其他情形。

　　截至2021年，生育保险制度已为全国2.3亿人编织了一张保护网。然而，现实中不少女性职工分娩生育，却因没有结婚证、意外裁员、换工作未满连续缴费期限等原因，无法享受生育保险待遇。

　　针对生育保险的门槛和争议，2022年8月下旬，国家医保局待遇保障司副司长刘娟在国家卫健委新闻发布会上回应称，关于领取生育津贴的门槛，可能一些地方有提供生育服务相关材料的要求，但是只要履行了生育保险的缴费责任，国家层面在待遇享受方面是没有门槛的。

　　国家医保局关于生育津贴“松绑”的表态发布后，生育保险相关话题随之冲上新浪微博热搜，浏览量超4.5亿次。

　　“中国即将进入人口负增长时代，宏观的生育政策背景已经由严转松，朝着建设生育友好型社会发展，基层社保部门也应抓紧向国家层面看齐，让符合生育保险缴纳条件的生育群体，享受到应有的保障。”中国社会科学院经济研究所公共经济学研究室主任王震对南方周末记者如是说。

　　“一定要手续齐全”

　　作为生育保险待遇的重要内容之一，生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发，除以30后再乘以产假天数，从生育保险基金中支付。

　　《2021年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2021年实际享受各项生育保险待遇达1321万人次，生育保险人均生育待遇支出为元。据《人民政协报》2021年报道，生育津贴占生育保障支出的78%。

　　究竟如何领到生育津贴？2022年8月下旬，南方周末记者联系了北京、上海、广州、深圳、杭州等地相关社保部门，从接线员的答复可以勾勒出一个大致申领流程：想要领取生育津贴，领取人往往要和当地医疗机构、社保中心、医保部门、街道办、就职单位等打交道，填写相关表格，取得相关的证明或盖章，在指定的日期范围内申报。

　　不过，一些更细微的环节，接线员也不甚清楚，建议南方周末记者请教别的相关部门，但始终反复强调“一定要手续齐全”。

　　以北京市政府官网公布的生育津贴证明材料为例，本市和非本市户籍地的参保人员所需证明材料不尽相同，生育两孩以内和以上的参保人员所需证明材料也不尽相同，同时还注明“具体材料以单位要求为准”。申领流程中，不仅需要女方和女方单位人力资源部门的证明材料，还需配偶及配偶单位人力资源部门的盖章签字。

　　北京市还要求，若女职工分娩前生育保险连续缴费不足9个月，其生育津贴由用人单位支付；如果参保职工分娩前连续缴费不足9个月，分娩之后连续缴费满12个月的，职工的生育津贴由生育保险基金予以补支。

　　除程序复杂之外，各地对生育津贴能否涵盖法定产假以外的延长假也有不同的做法。南方周末记者查询发现，2022年以来，多地为鼓励生育采取延长产假、增设生育奖励假、配偶陪产假等措施，部分地区随之延长了生育津贴的计算天数，不过也有未调整生育津贴计算天数的地区，如天津、重庆等。

　　各地对生育津贴的谨慎态度，也是无奈之举。

　　2022年1月26日，深圳市医疗保障局曝光了第一期骗取生育津贴典型案件，部分企业涉嫌以欺诈、伪造证明材料或其他手段骗取生育津贴，涉案总金额约865万元。

　　公开信息检索发现，不惟深圳，北京、重庆等地都曾公布了违法领取生育津贴的类似案件。

　　被忽视的未婚妈妈

　　有一群人，她们依法参保，分娩生育时却难以享受生育保险待遇，还经常被指指点点，这群人就是未婚妈妈。关于她们能否领取生育津贴，争议声几乎就没断过。

　　“生孩子，只不过是一个再正确不过的决定，我尊重生命，也有勇气、有能力照顾好我的孩子。”张萌（化名）告诉南方周末记者，她从未后悔成为一个单身母亲。

　　2017年独自生下孩子后，张萌在办理生育保险手续时发现，所在街道办不受理她的生育保险申请，原因是没有结婚证，无法给出计划生育证明。无奈之下张萌走上了诉讼之路，直到2021年3月才拿到了生育津贴。这桩官司历时4年，被称为“国内单身妈妈申领生育津贴第一案”。

　　张萌之后，为争取生育津贴，来自各地的未婚妈妈们纷纷提起诉讼。2020年，北京未婚妈妈Sarah先后经历北京朝阳法院一审、北京第三中院二审败诉，北京高院再审申请被驳回，目前正在向北京市检察院抗诉中；2021年，深圳未婚妈妈梦梦申请行政复议无果后提起诉讼，2022年6月经法院调解并成功领取到生育保险后撤诉。

　　这些未婚妈妈的困惑是类似的：她们单位正常缴纳生育保险，上位法如社会保险法、妇女权益保障法、劳动法等并未明确指出未婚生育不能领取生育保险，为什么在现实中总是频频受阻？

　　“以前很多地方都以‘违反计划生育政策’为由驳回当事人的申请，这次国家医保局的公开回应明确厘清了这个问题，我的朋友圈和微信群都被刷屏了，大家都很开心，觉得终于得到了认同。”广东国鼎律师事务所律师董晓莹对南方周末记者欣喜地说。

　　不过，落地执行仍需一段时间。2022年8月下旬，南方周末记者联系了多地社保中心和医保部门，多数仍坚称“符合计划生育规定”以及需要结婚证才能领取生育津贴，只有上海市医保局明确反馈称，只需本人身份证、一张银行卡原件、生育医学证明、生产专用或者是注明生育情况的出院小结或者住院病例，“以上材料没有说需要结婚证”。

　　“单身母亲领取生育津贴是其合法权益，生育保险待遇不应与计划生育政策挂钩。”上海社科院城市与人口发展研究所副研究员庄渝霞对南方周末记者说，国家医保局此次释放的信号，有利于助推地方进行生育保险办法细则修订，包括保障单身女性生育保险待遇权益。

　　男女职工都有生育险，探索灵活就业人员参保

　　“生育保险从制度设计上讲有两大作用，一来减少职场对于女职工的就业歧视，让用人单位放心招聘女职工；二来也能维护女职工的生育权，让女性职工可以放心生孩子。”王震分析称，这两个作用相互联系，如果性别上的就业歧视不能免除，女性的生育意愿也会降低。

　　从更长的时间维度看，当前的生育保险制度不是一日铸就的，随着社会的变迁，生育保险制度也发生了不小的变化。

　　庄渝霞关注生育保险制度多年，曾撰写过《中国生育保险制度研究》一书。她对南方周末记者介绍，中国生育保险政策最早立法依据来自于1951年《中华人民共和国劳动保险条例》。根据该条例，所有女职工和女职员、男工人与男职员之妻、女性临时工、季节工以及试用工的生育保护都被考虑在内，企业不仅提供产假和产假工资，承担医疗费用支出，还设有劳动保险统筹基金发放生育补助费等福利。

　　“在1978年至1987年经济转轨初期，一度出现过排斥女性用工的现象，比如辞退怀孕女工、不给产后女工发放工资，甚至有女工被要求放长假。”庄渝霞称，究其原因正是当时各企业独自承担本企业女职工生育支出，使得雇用女工多的企业承受较重的“性别亏损”。

　　1988年至1994年，中国进行地方生育保险改革试点，并于1994年出台《企业职工生育保险试行办法》。“从二十世纪八十年代起，中国开始实行严格的生育政策，地方法规有了婚姻以及户口等更多资格限定，将生育保险待遇限定为计划内生育群体的权益，从而与计划生育政策挂钩在一起。”庄渝霞表示。

　　《2021年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2021年全国参加生育保险万人。用人单位根据当地规定的职工缴费基数的一定比例为职工缴纳生育保险费，直到职工退休为止，职工个人无需承担这笔费用。

　　虽说女职工是享受生育保险待遇的主体，不过男职工也可以享受生育保险待遇，比如做结扎等计划生育手术后也可领取生育津贴。另外，如果男职工的配偶没有工作也没有参加基本医保，则可以通过男职工的生育保险来申请报销配偶的生育医疗费。

　　2019年3月，国务院办公厅发文指出，推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施，目的是保障职工社会保险待遇、增强基金共济能力、提升经办服务水平。

　　“但生育保险依然是一个单独的险种，和医保合并管理的一个显著好处就是便于经办和监管，降低管理运行成本，因为生育相关的医疗费用基本都是在医院发生的。”王震对南方周末记者表示。

　　目前来看，生育保险覆盖人群范围只针对职工群体，参与城乡居民基本医保和灵活就业人员，尚未能覆盖到。

　　2022年8月16日，国家卫生健康委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（下称《指导意见》），提出国家统一规范并制定完善生育保险生育津贴支付政策，并称有条件的地方可探索参加职工基本医疗保险的灵活就业人员同步参加生育保险。

　　两天之后的8月18日，杭州市政府新闻办公室召开政策吹风会介绍，2022年7月1日起，以在职职工身份参加杭州市职工基本医疗保险的无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员同步参加生育保险。

　　“不能指望生育保险就能提高生育率”

　　人口的消长是一道再简单不过的加减法，但是如何让生育变得更友好、维持一个可持续的人口结构，却是一个困扰全球多年的难题。

　　上述《指导意见》指出，要完善生育保险等相关社会保险制度，指导地方综合考虑医保（含生育保险）基金可承受能力、相关技术规范性等因素，逐步将适宜的分娩镇痛和辅助生殖技术项目按程序纳入基金支付范围。

　　“其实和养育孩子的机会成本相比，生育保险能支撑的生孩子医疗费和生育津贴只是整个生育成本中的一部分，我们不能指望一个生育保险就能提高生育率，生育友好型社会需要的是成体系的全方位的公共政策和措施，而生育保险只是其中一环。”王震说。

　　2022年8月，国家卫健委党组在《求是》杂志发表署名文章称，2021年，中国人口净增长仅48万，“总人口增速明显放缓，‘十四五’期间将进入负增长阶段”。

　　上述文章还披露了一组令人担忧的数字：2021年国家卫健委调查显示，育龄妇女生育意愿继续走低，平均打算生育子女数为1.64个，低于2017年的1.76个和2019年的1.73个，作为生育主体的“90后”“00后”仅为1.54个和1.48个。相较之下，可维持世代更替水平的总和生育率是2.1。

　　前程无忧首席人力资源专家冯丽娟常年在上海工作和生活，她工作接触到的育龄群体普遍呈不愿生育和不愿多生的状态，不只女性害怕，男性也害怕随之而来的抚养压力。

　　前程无忧发布的《2021职场女性工作压力调查》表明，近七成的职场妈妈亲自带娃，其中35.3%的方式是“白天父母，下班自己”，这部分职场妈妈在访谈中表示劳烦年迈父母多出于工作性质或工作时长限制的无奈之举；另有31.1%的则完全亲力亲为，仅有1.5%的会由男方来负责孩子的日常照顾。

　　这也得到国家卫健委人口家庭司副司长杨金瑞的证实。2022年1月国家卫健委例行新闻发布会上，杨金瑞坦言，生育养育教育负担成为制约群众生育的主要因素。

　　“显而易见，生和育会挤占职场女性的大量时间和精力，这部分女性又很关心职场发展的连续性和上升空间。”冯丽娟认为，尤其是在老龄、少子化愈发严重的当今，生和育其实已经远远超越了个体或者家庭的责任，更多社会支持非常必要。

　　南方周末记者黄思卓南方周末实习生钟财芬

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